【海南日报】用分层次管理思想推进农村经济改革

——对话海南大学副校长傅国华教授等三名学者

■ 【海南日报】 本报记者 陈实

农村经济改革是全面深化改革的一项重要内容。运用分层次管理思想，有助于促进农村经济资源科学分类、分层次开发和利用，进一步解放农村的生产力。就农村经济改革等领域中所蕴含的分层次管理思想，海南大学副校长傅国华教授、海南大学经济与管理学院讲师付景涛博士、海南大学政治与公共管理学院讲师王湃博士三名学者接受了本报专访。 分层次管理的内涵 海南日报记者：傅教授，您作为研究分层次管理理论的学者，能否为我们简要讲解一下，什么是分层次管理理论？ 傅国华：分层次管理是指，在特定环境条件下，立足于管理系统精细识别管理对象的层次与发展目标，根据各自层次的管理需求，设计相应的决策、计划、组织、控制、协调、指挥、用人等管理职能层次，实现两者的适配，实现各层次管理对象的管理优化，提高管理的有效性和效率，促进管理资源的有效利用，获取最大化的管理效果的过程。分层次管理对我们海南来说并不陌生，它是理论与实践的有机统一体，在海南农垦系统的经营管理实践中得到过比较成功的运用。 城乡统一建设用地市场 海南日报记者：十八届三中全会提出建立城乡统一建设用地市场，有何意义？ 傅国华：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立城乡统一的建设用地市场”，体现了对土地资源进行分类管理的理念，根据农村集体建设用地流转的需要及加快完善建设用地市场体系的要求，区别对待不同的土地管理对象制定了有区别的可流转的土地类别。根据法律，我国农村集体用地包括农用地、建设用地、未利用地。其中农村集体建设用地可划分为经营性和非经营性两种。《决定》允许流转的农村集体建设用地仅为农村集体经营性建设用地，实行与国有土地同等入市、同权同价。而非经营性的农村集体建设用地如农村宅基地，则没有纳入流转范围。将农村集体经营性建设用地实行与国有土地同等入市、同权同价，一方面可以盘活存量农村集体建设用地，实现农村集体建设用地的高效集约利用，另一方面则有利于保护农民财产权。没有将农村集体非经营性建设用地如农村宅基地纳入流转范围，目的是避免不符合土地利用总体规划和城乡建设规划、不符合土地用途管制制度的农村宅基地流转行为对耕地保护红线的冲击，维护土地市场和房地产市场秩序，保障农民的基本利益。 多元保障机制 海南日报记者：您认为应如何建立被征地农民多元保障机制？ 傅国华：《决定》提出“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”这一举措照顾到了被征地农民的多层次性，提出了建立多元保障机制，符合了管理对策与管理机制的层次适配原则，就体现了分层次管理思想。被征地农民的家庭结构与特征是存在差异的，例如，劳动力数量、外出务工人数、非农年收入、家庭决策者的受教育程度、对土地的依赖程度以及土地保有观念等方面存在的差异决定了不同的被征地农民对保障机制有着多元化的需求。因此，依据分层次管理思想为被征地农民建立多元化保障机制能够满足不同需求层次被征地农民的多元化需要。 《决定》提出“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。”这条决定将土地增值收益分配的主体划分为国家、集体、个人三个层次，在调整三个利益主体的方法中强调了“合理提高个人收益”，这项举措体现了以人为本、重视民生的思想，这有利于保障失地农民的合法权益、享受一定生活水平、进一步促进社会稳定，为农村有序治理提供物质基础。 赋予农民更多财产权利 海南日报记者：您认为，如何更好地实现农民的财产权利？ 傅国华：《决定》指出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”这体现了土地改革旨在通过制度创新推动农村土地流转，基本出发点是增加农民财产性收入，而非自由买卖农村宅基地。农村土地制度改革是牵一发而动全身的系统工程，因此《决定》要求“慎重稳妥推进”。农民住房财产权的抵押、担保、转让等都要先搞试点，因地制宜、规范有序的分层次推进，切忌贸然猛进，才能使农民财产性收入得到切实保障，避免农村土地流转成为少数人获取利益的新工具。这体现了分层次管理的思想，即不同的市场主体具有不同的风险承受能力和偏好，需要分层次保护农民的财产权利。海南是一个农村资源比较独特而稀少的省份，通过解读中央关于农村经济制度改革的分层次管理思想与理念，有助于优化农村经济的分层次管理水平，提高农村经济的质量和效益，支撑国际旅游岛建设。 加快构建新型农业经营体系 海南日报记者：付博士，您如何看待分层次管理对加快构建新型农业经营体系的指导作用？对海南而言有何价值？ 付景涛：十八届三中全会提出加快构建新型农业经营体系。我认为，其核心举措有四条：一是坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进农业经营方式创新；二是坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济；三是稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，盘活土地资源；四是鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。 海南农业资源比较特殊，用分层次管理理论解读中央关于加快构建新型农业经营体系的核心要求，可为海南加快构建新型农业经营体系提供理论指导。 加快推进农村土地制度改革 海南日报记者：王博士，您如何认识分层次管理对加快推进农村土地制度改革的价值？海南需要注意哪些问题？ 王湃：十八届三中全会对深化土地制度改革作出重要部署，提出“建立城乡统一的建设用地市场”、“加快构建新型农业经营体系”、“赋予农民更多财产权利”、“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”等措施，其中蕴含的分层次管理思想，主要是从土地管理对象的层次上进行的划分，如地区发展的差异、区位优势的差异、农户特征的差异等。若要实现管理效果的层次性，则需在政策实践中进一步应用分层次的管理方法与技术手段，实现管理理论方法与管理对象之间的层次适配性。 在海南农村土地制度改革实践中，决策机构可以运用分层次管理思想设计并制定具体政策，相关职能部门可组织农业经济实体和农户分类分层次进行土地资源开发与利用，这将有助于提高土地利用效率，促进土地资源优化配置，加快推进农村土地改革进程。 海南国资国企和农垦改革 海南日报记者：请问傅教授，结合海南实际，您认为还有哪些改革领域与分层次理论联系较为密切？ 傅国华：我认为，分层次管理对海南国资国企和农垦改革也有促进作用。 海南可根据国有企业发展历史、规模、融资结构、产业特性、实力等指标，细分海南国有企业层次。制订分层次的改革策略，特别是制定国有企业分类分层监管考核评价办法。让改革措施更切合企业发展实际，形成更有效的指导。同时，明确省、市县二个层次的国有资产统一监管制度体系和行为主体、责任主体。 海南日报记者：您认为应如何增强海南农垦活力、控制力和影响力？ 傅国华：在提高经济活力上，可根据土地资源的特性，对农垦推进资产的分层次管理和相对应的利益分配，调配生产要素发挥其潜力，促进生产力发展。 在提高控制力上，鼓励开展股权多元化改革，发展混合所有制经济，放大农垦资本功能；发挥农垦生产的技术优势，影响同类行业或地方相应产业发展。 在增强影响力上，今天农垦需要回答，能为海南绿色崛起、国际旅游岛建设、为国家全面深化改革做出哪些新贡献？只有发展，不断创新发展，以更大的经济贡献、承担更多的社会责任、探索我国农业现代化新道路，来不断提高影响力。

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